В последнее время все чаще приходится слышать о системном внедрении нового метода осуществления контрольно-надзорной деятельности – так называемого, риск-ориентированного подхода. Предполагается, что эта новая модель планирования проверок ориентирована на предотвращение ущерба, а не на осуществление наказания за выявленные нарушения. Новый подход направлен на активное использование методов оценки рисков для снижения общей административной нагрузки на субъекты предпринимательской деятельности, что позволит повысить эффективность контрольно-надзорной деятельности. Риск-ориентированный подход предполагает классификацию подконтрольных объектов в зависимости от степени возможной угрозы безопасности для общественных отношений и применение для каждой категории контрольно-надзорных мероприятий с разной степенью интенсивности. Важным последствием внедрения данного подхода станет полное прекращение плановых проверок для объектов с низкой степенью риска.
Для поэтапной отработки механизма перехода на риск-ориентированную модель при отдельных видах госконтроля определен перечень из трех видов федерального надзора, которые будут осуществляться с применением данного подхода. Это пожарный надзор в системе МЧС России, санитарно-эпидемиологический надзор в системе Роспотребнадзора и Федерального медико-биологического агентства России, а также надзор в области связи, осуществляемый Роскомнадзором.
О том, какая работа ведется в Главном управлении МЧС России по Санкт-Петербургу по внедрению риск-ориентированного подхода при осуществлении надзорных функций мы поговорили с начальником петербургского Главка МЧС Алексеем Аникиным.
- Алексей Геннадьевич, расскажите, пожалуйста, поподробнее, что такое риск-ориентированный подход в мерах по осуществлению надзорных функций?
- Риск-ориентированный подход представляет собой метод организации и осуществления государственного контроля, при котором выбор интенсивности (формы, продолжительности, периодичности) проведения мероприятий по контролю определяется отнесением деятельности субъектов бизнеса и (или) используемых ими при осуществлении такой деятельности объектов к определенной категории риска, либо определенному классу опасности. Отнесение же к определенному классу опасности осуществляется органом государственного контроля с учетом тяжести потенциальных негативных последствий вследствие несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями обязательных требований в соответствии с правилами отнесения деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и (или) используемых ими производственных объектов к определенной категории риска или определенному классу (категории) опасности, которые утверждены Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 августа текущего года № 806.
Правила предусматривают, что для каждого риск-ориентированного вида государственного контроля может быть определено от трех до шести категорий риска или классов опасности. Так для пожарного надзора установлено 5 категорий риска. То есть планирование проверок в области пожарной безопасности в зависимости от категории, характеризующей степень риска объектов защиты и территорий, будет составлять от одного раза в три года для объектов 1-й категории (то есть с высокой степенью риска) до одного раза в десять лет для объектов 4-й категории с умеренной степенью риска. Для объектов же самой безопасной – 5-й категории с низкой степенью риска, плановые проверки не планируются вовсе.
- А каким образом осуществляется отнесение объектов к той или иной категории риска?
- Отнесение к определенному классу опасности осуществляется исходя из класса потенциальной опасности объектов, вида экономической деятельности, а также степени возможной угрозы жизни и здоровью людей, риска причинения вреда чужому имуществу с учетом тяжести потенциальных негативных последствий вследствие несоблюдения юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями требований пожарной безопасности.
Вместе с тем, в соответствии с требованиями вышеуказанных Правил, в случаях проведения пожарного аудита объекта защиты с выводом о невыполнении условий соответствия указанного объекта требованиям пожарной безопасности, наличия сведений о происшедшем на объекте защиты пожаре в течение последних пяти лет, наличия вступившего в законную силу постановления суда о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности юридического лица и индивидуального предпринимателя на объекте защиты в течение последних трех лет, объекты защиты, подлежащие отнесению к категории среднего, умеренного и низкого риска, подлежат отнесению к категории значительного, среднего и умеренного риска соответственно.
В тоже время, настоящий документ предусматривает увеличение периодичности проверок путем перехода объектов защиты различных категорий риска из одной категории в другую – менее значимую по степени опасности. Условиями такого перехода могут являться такие факторы, как: создание в установленном порядке подразделения пожарной охраны для защиты соответствующих объектов (за исключением добровольных пожарных формирований), наличие в структуре юридического лица у индивидуального предпринимателя, которые используют объект защиты, подразделения, занимающегося вопросами пожарной профилактики, кадровый состав которого имеет специальное пожарно-техническое образование и стаж работы в системе государственного пожарного надзора или тушения пожаров не менее пяти лет, проведение пожарного аудита объекта защиты с выводом о выполнении условий соответствия указанного объекта требованиям пожарной безопасности, отсутствие при последней плановой проверке нарушений требований пожарной безопасности.
Так, например, если собственник офисного здания высотой 28 метров и более провел на объекте независимую оценку пожарного риска, по результатам которой был сделан вывод о выполнении условий соответствия указанного объекта требованиям безопасности, данный объект защиты следует вместо значительной категории риска относить к средней. Периодичность плановой проверки в таком случае составит не один раз в четыре года, а раз в семь лет.
- Что такое независимая оценка пожарного риска?
- Независимая оценка пожарного риска является одной из форм оценки соответствия объектов защиты (продукции) требованиям пожарной безопасности. И в последнее время с целью снижения количества проверок данный подход активно внедряется МЧС России, а представителями бизнес-сообществ – все более часто применяется. Напомню, что заключения о независимой оценке пожарного риска, имеющие вывод о выполнении условий соответствия объекта защиты требованиям пожарной безопасности, в установленном порядке учитываются при планировании или проведении проверок объектов защиты по соблюдению требований пожарной безопасности.
Стоит отметить, что с 1 декабря 2015 года в Главном управлении МЧС России по Санкт-Петербургу организована работа по проведению аккредитации экспертных организаций и экспертов в области оценки соответствия объектов защиты (продукции) установленным требованиям пожарной безопасности путем независимой оценки пожарного риска.
- Алексей Геннадьевич, предусматривается ли в настоящее время снижение нагрузки со стороны контролирующих органов МЧС России на представителей малого бизнеса?
- В соответствии со статьей 26.1 294 ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей...» в целях создания благоприятной среды для малого бизнеса в 2016–2018 годах предусмотрены «надзорные каникулы», в соответствии с которыми субъекты малого предпринимательства не включаются в ежегодные планы проведения плановых проверок. При этом если юридическое лицо, либо индивидуальный предприниматель, относящиеся к малому предпринимательству, обнаружили себя в плане проведения плановых проверок, они вправе подать в орган государственного контроля (надзора) заявление об исключении их из указанного плана. Если проверка уже началась, то, в случае предоставления документов, подтверждающих отнесение к субъектам малого предпринимательства, она прекращается. Кроме того, согласно приказу МЧС России от 12.09.2016 № 492, исключается проведение внеплановых выездных проверок по контролю исполнения ранее выданных предписаний об устранении субъектами малого и среднего предпринимательства нарушений, не связанных с наличием угрозы жизни и здоровью людей.
Вместе с тем, при поступлении жалоб и обращений, в которых содержатся сведения о наличии угрозы жизни и здоровью людей на объектах защиты, эксплуатирующихся субъектами малого и среднего предпринимательства, соответствующие внеплановые выездные проверки проводятся по согласованию с органами прокуратуры и с участием представителей Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «ОПОРА РОССИИ».
- Какие результаты ожидаются от вносимых изменений в законодательство в части защиты предпринимательского сообщества?
- В результате внедрения нового подхода и установления «надзорных каникул» МЧС России уже сегодня существенно сократило свое «законное присутствие» на объектах защиты и, прежде всего, в предпринимательском секторе. Так, в Санкт-Петербурге количество плановых проверок в текущем году сокращено на 37 %. При этом, количество плановых проверок, начиная с 2013 года, и вовсе снизилось на 73 %. Кроме того, согласно приказу МЧС России от 12.09.2016 № 492, в случае отсутствия угрозы жизни и здоровью людей, предусматривается отмена внеплановых проверок по контролю исполнения ранее выданных предписаний субъектам малого и среднего предпринимательства. Также, в соответствии с положениями Федерального закона от 31.12.2014 года № 515-ФЗ «О внесении изменений в статью 4.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях» предусмотрена возможность назначения наказания в виде административного штрафа в размере менее минимального размера административного штрафа. Кроме того, в соответствии с положениями Федерального закона от 03.07.2016 года № 316-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» для субъектов малого и среднего предпринимательства, за впервые совершенное административное правонарушение при отсутствии причинения вреда или угрозы причинения вреда жизни и здоровью людей, а также при отсутствии имущественного ущерба, в случаях, если назначение административного наказания в виде предупреждения не предусмотрено, административное наказание в виде административного штрафа подлежит замене на предупреждение.
Вместе с тем, МЧС России внесены предложения, направленные на снижение административной нагрузки на хозяйствующие субъекты, в части отмены ряда составов Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях. Наряду с этим, для снятия избыточных технических ограничений из Федерального закона от 22 июля 2008 года № 123-ФЗ «Технический регламент о требованиях пожарной безопасности» исключаются жесткие фиксированные требования и переводятся в статус положений добровольного применения. Тем самым расширяются возможности собственника в полном объеме рисковать принадлежащим ему имуществом при безусловном обеспечении безопасности жизни и здоровья людей. Вносимыми изменениями увеличивается перечень объектов защиты, собственник которых в добровольном порядке может подавать декларацию пожарной безопасности. Надзорные мероприятия на таких объектах планироваться не будут. Такой законопроект уже разработан и внесен на рассмотрение.
- Расскажите подробнее, какая работа ведется в рамках оказания помощи и снижения нагрузок на бизнес-сообщества в Санкт-Петербурге?
- Главным управлением в целях обеспечение законности и снятия избыточных административных барьеров при осуществлении надзорной деятельности налажено тесное взаимодействие с представителями общественных организаций и бизнес-сообществ города. На постоянной основе проводятся открытые семинары, в ходе проведения которых субъекты предпринимательской деятельности информируются о формах и методах осуществления надзорных функций. Активно проводится совместная работа с Уполномоченным по защите прав предпринимателей в Санкт-Петербурге, а также общественными организациями, представляющими интересы субъектов предпринимательской деятельности города, в рамках которой с ними были заключены соглашения о сотрудничестве. Для объединения усилий всех участников работы по поддержке предпринимательства на территории Санкт-Петербурга в июле 2013 года при начальнике Главного управления был создан Консультативный совет по вопросам снятия избыточных административных барьеров в сфере предпринимательской деятельности при организации и осуществлении надзорной деятельности Главным управлением. Консультативный совет является совещательным консультативным органом, созданным в целях установления регулярного и эффективного взаимодействия между организациями, общественными объединениями, физическими лицами и надзорными органами Главного управления для совместного решения социально значимых и проблемных вопросов, возникающих при осуществлении их деятельности.
Заседания Консультативного совета показывают большую заинтересованность представителей общественных организаций в его работе, связанную с установлением регулярного и эффективного взаимодействия между организациями, общественными объединениями, физическими лицами и надзорными органами Главного управления для совместного решения социально значимых и проблемных вопросов, возникающих при осуществлении их деятельности. В ходе заседаний Совета регулярно проводится «Круглый стол» по проблемным вопросам, с которыми сталкиваются субъекты предпринимательской деятельности.
- Есть ли какие-то практические результаты совместной деятельности Главного управления с представителями бизнес-сообществ?
- Да, конечно. В частности, Консультативный совет стал площадкой для разработки и внедрения таких новаторских проектов как, например, «Дорожная карта для предпринимателя», основной задачей которой является оказание всесторонней методической помощи хозяйствующим субъектам в выборе возможных способов обеспечения пожарной безопасности, путей устранения нарушений требований пожарной безопасности и построении на объектах защиты системы обеспечения пожарной безопасности. Не менее значимы проект – «День начинающего предпринимателя в МЧС». В его рамках наиболее подготовленными государственными инспекторами на безвозмездной основе проводятся инструктивные занятия с заинтересованными лицами по соблюдению требований гражданской обороны, защиты населения и территории от чрезвычайных ситуаций и пожарной безопасности, в доступной форме рассказывается о нормативно-правовых актах, содержащих требования в области ГО, ЧС и пожарной безопасности, правах и обязанностях предпринимателя и проверяющего, а также порядке обжалования решений и действий должностных лиц органов МЧС и пр.
- Алексей Геннадьевич, подводя итог нашей весьма насыщенной беседе, расскажите, пожалуйста, какие приоритетные направления и ожидаемые результаты Вы можете выделить на сегодняшний день в надзорной деятельности МЧС России?
- Сегодняшняя процедура надзора в системе МЧС России существенно изменена. Созданы реальные условия для развития и внедрения негосударственных форм подтверждения соответствия объектов требованиям безопасности. При планировании проверок, с учетом категорий риска, основное внимание сосредоточено на вопросах обеспечения безопасности объектов социальной защиты населения, здравоохранения, образования, объектов критически важных для национальной безопасности страны, культурного наследия, объектов жизнеобеспечения, в том числе энергетических объектов. Обеспечено перераспределение усилий подразделений надзорной деятельности на профилактическую работу, связанную с предупреждением правонарушений, проведением инструктажей, обучением и формированием практических навыков безопасного поведения в случае чрезвычайных ситуаций и пожаров.
Таким образом, деятельность МЧС России, направленная на совершенствование законодательства о контрольно-надзорной деятельности ведомства, в том числе в части введения риск-ориентированного подхода, а также принимаемые Главным управлением меры, на мой взгляд, гарантируют решение поставленных перед нами задач. Это позволит, с одной стороны, обеспечить требуемый уровень защищенности граждан, а с другой – не только снизит административную нагрузку на малый и средний бизнес, но и будет способствовать развитию экономики в целом.
